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公共外交:欧洲的视角
公共外交季刊
2013/08/02

  公共外交已经成为外交学研究的重要内容,各国政府、国际组织、非政府组织和城市等非国家行为体都参与到公共外交活动中。随着公共外交的现代化发展,新公共外交与传统公共外交存在方法上的不同,而不同公共外交行为体与国家行为体之间的合作和互动非常灵活,具有潜力。有必要对西方的公共外交理念和实践与其他不同地区文化背景下的公共外交理念与实践进行比较研究,可以从中得到有益的思考,改善公共外交的实践效果。

  关于公共外交的讨论现在统治了外交学研究的议程,许多不同学科的学者们纷纷加入到这个“空白”的次研究领域,而公共外交也成为外交研究最成功的出口产品,大量公共和私人研究报告、著作和文章的出现就是明证。传统外交实践更多地与国际关系中封闭进程中的行为体相关,而公共外交则多是与民众相关联的外交行为,成为了打开传统闭合的由专业人员控制的外交领域的工具,并且使得外交行为变得比以往透明许多。因此,公共外交是“国家、国家联盟、次国家和非国家行为体了解文化、态度和行为,建立和管理关系,影响思想和调动有利于他们利益和价值的行为的工具。”从某种程度来说,这是外交的民主化,更多的行为体能够在原本只有少数人能够进入的领域发挥作用。各国政府认识到,提高本国的海外吸引力需要扩展到跨国市民社会,而学者们也迅速地认识到他们可以对此发表一些意见。位于华盛顿的战略与国际研究中心和伦敦的外交政策中心是最早对此做出呼应的智库,质疑外交实践在沟通时代的本质变化,他们早期提出的一些观点至今看来还是站立得住的。公共外交为外交工具的扩展提供了很好的机会,但是难度在于如何推动该领域的发展。一些国家把公共外交视为防御第一线,将公共外交和短期的政治议程联系在一起,削弱了公共外交的外部合法性。不少观察者认为乔治·布什政府领导下的美国公共外交是最不可取的案例。

  本文试图为学者和外交实践人员对公共外交的特点和现代化提供更清晰的思考。首先将对公共外交的一些批判进行概述,然后回顾不同国家的一些做法,指出传统和新公共外交方法上的不同。其次,将对公共外交不同行为体进行分析,考察这些行为体与国家行为体之间在公共外交领域的互动,挖掘政府可以更好开展公共外交的潜力。最后,本文建议外交实践者和培训人员从不同的组织和文化背景中学习如何开展公共外交的知识。

  公共外交与传统外交方式的关系

  现在大多数政府至少在公开场合上是表示接纳公共外交的,只有少数将公共外交视为对传统外交方式的威胁。1945年以后,外交开始慢慢适应向社会公开,但在20世纪中期外交官对于政治领导人之间的高端会晤呈现向下分散趋势仍是存在不少苛责,而现在公共外交的兴起却没有受到外交实践者类似的抗议。毕竟公共外交对中央集权和国家外事部门的工作是呈现分权趋势的,特别是在那些民意无法得到控制而对政府造成威胁的地方,公共外交受到批判是必然的。政治正确和专业生存本能使得大多数专业领域的评论者甚至在退休后依然保持沉默,即使在外交回忆录中都很少见到政治批评,特别是在对“外宣”和“公共外交”的区别上,基本很少看到有外交从业人员对此进行区分,“老派”(OldSchool)外交官往往把公共外交等同于政治宣传,是在双边关系主导下,市民社会可以参与的微小空间。西方社会在穆斯林世界就直面了如何从事公共外交的挑战,他们所面对的是一个无法和国内公共环境相通的或存在一致性的广阔公共空间;与此同时北非和中东地区的崛起带来新的、令人生惧的公共外交挑战。公共外交的理论和实践有时候仿佛是属于完全不同世界的,甚至在双边外交中也不总是清晰可见的,特别是在外交官的行为违背了住在国的国内事务从而违反了威斯特法利亚原则的情况下。欧盟就是一个很好的例子,作为一个公共外交的现实实验场,欧盟的经验表明了可接受的外交行为的边界。在欧盟成员国中,不少外交官都和本国的外交部门发生了问题。

  对公共外交的批判实际上是一剂良药,有利于公共外交往更好的方向发展。首先,这些批评能够提醒对于公共外交的认识并不是“普世性”的。虽然大多数学者致力于形成一个广泛的“公共外交共识”,但是不少政府和外交从业人员仍然将公共外交视为对国家稳定性的入侵、威胁和削弱。其次,这些批评引发了关于外交的变化和公共外交如何传达了外交系统和公民社会之间关系变化的反应,在国内外都引发了更多的思考。

  “新”“旧”公共外交实践与超越

  2001年的911恐怖主义袭击是触发全球公共外交讨论兴起的主要原因。对于冷战期间意识形态对立的东西两方来说,公共外交和外宣都不是陌生的事务,两者之间基本的不同在于外宣并不重视对话或建立关系的任何有意义的方式。在20世纪50年代至90年代晚期这段期间,美国政府通过美国新闻署(United States Information Agency, USIA)培养了大量公共外交专家,而欧洲各国如德国和英国则通过文化机构如歌德学院和英国文化委员会来推行公共外交工作。到了20世纪晚期,欧洲呈现出多样的公共外交实践,为经济、社会和政治目的等提供服务。与致力于政策制定的游说(lobbying)不同,公共外交的目的是影响外交领域的更广泛意见。

  911事件之后,对“新公共外交”研究主要基于跨大西洋国家对前瞻性分析的需求,再加上美国外交和公共外交受到“恐怖战争”(war on terror)重创和国家安全考虑的政治气候的影响,国际关系呈现自由化倾向,一定程度上也是对美国安全导向的外交行为的反应和配合。北美以外的地区则较少从应对恐怖主义威胁角度来对待公共外交,不少外交实践人员将公共外交的兴起视为他们专业现代化的一个窗口。政府内部的“新公共外交”倡导者观察到了关于此的讨论和新方法的出现,将“新公共外交”视为改变以风险规避和内向型为主的外交文化的工具,更多地向公众开放。他们批评目前的政府行为仅仅将“公共外交”视为单向地针对国外公众的信息工作,与国外媒体的联系也相对较少。在学术界,新一代有历史、政治、传播研究和国际关系学历背景的公共外交学者提出了一些新的外交参与的方式,与国外社会的联系渠道不再局限在外交事务领域。此外,政府外的智库也开始参与到提出政策建议的研究中。北美和欧洲的外交部门都制定了公共外交手册来指导海外使馆工作人员的公共外交实践,内容包括对公共外交策略、优先次序问题、经验教训和政策评估等,这些文件已经成为公共外交培训和对“新公共外交”倡议进行现实检验的有效工具。与此同时,外交机构或其他机构召开的公共外交研讨会成为国家之间政策交流的机会。

  现有文献中对“新”公共外交的关注并没有为这场讨论给出明确的概念和解读,但是的确认为公共外交更应该对他者“倾听”,是对话而不是独角戏,也不仅仅是追求短期政策目标,也要重视长期的关系建设。大量著作和文章表明出一种共识,认为在跨国环境中的政府合法性和可信度需要更多社会行为体的参与,公共外交不仅仅是国家利益,也是国际社会的共同利益。这种市民社会层面的公共外交在现今的欧洲和北美有很明显的体现,但是在西方世界以外,公共外交更多地被视为政府的国家策略。东亚国家非常着迷于软实力和公共外交如何帮助国家在经济发展同时保持国家形象的同步跟上,平衡历史竞争对手和致力于国际区域共同体建设等。中国虽然较少受到与发展中国家国际关系考虑的限制,在这些第三世界国家,对外援助和公共外交是同步进行的,但是她的中央集权式的公共外交类型与欧洲和北美发展中的公共外交概念是相当格格不入的。东亚地区公共外交经验有助于丰富西方的传统理念和实践,学者和外交官需要更多地从中国和其他亚洲国家那里汲取经验,不断学习。

  公共外交并不是国家的特权领域

  即便是看起来比较均质化的欧盟成员国,也很难对各国的公共外交一概而论,各国的实践非常不同。“旧式”(old-style)的信息传达、推销行为和国家品牌建设主要来源于商业企业领域的技巧,而高度集中的公共外交行为并不排斥政府的参与,也学习“新公共外交”更开明的原则。

  21世纪初,各国政府在建立“自我学习”型的国家公共外交系统上取得了长足的进步,通过“试错”来提高实践水平。在一些公共外交先锋派国家如加拿大、美国、英国等,公共外交项目的效果也不断得到检验。尽管如此,评价问题仍然是公共外交的阿喀琉斯之踵(致命弱点,Achilles’heel)。皮尤研究中心(Pew Research Center)对美国受欢迎度评级每况愈下的案例众所皆知,公共外交的进展实际上只迈出了一小步而已。近些年来,各国政府都增加了公共外交的预算,但是仍然无法确保公共外交能够起效并且与其他领域的政策相竞争。与其他外交事务的预算相比,公共外交方面的开销是较少的,更别说和国防和情报工作相提并论了。美国政府在公共外交领域的开销只占到其政府预算的百分之一,而美国的这个百分比相对其他国家来说已经是比较高的了。

  笔者认为,公共外交并不是国家的特权领域,虽然国家仍然是国际社会中最主要的行为体。西方世界以外的公共外交的兴起激发了对地区软实力研究的思考,拉丁美洲、东亚和中东的地区公共外交活力有时与北美和欧洲的截然不同。关于非西方世界公共外交的比较研究非常少,其中一个重要因素是这些地区没有像西欧那样在二战后整理出他们自己的共同历史遗产。过去的不同可能给双边关系蒙上阴影,反而加强了采取高音喇叭外交政策(megaphones diplomacy)进行政治辩论的趋势。东亚还存在历史上日本与韩国、中国为敌的敏感问题,而西半球的经济体如巴西和墨西哥则因为海外公众只关注他们国内的社会分化问题,而没有看到经济上的成就而感到备受挫折。在东亚地区有一个令人振奋的进步是,虽然没有建立完善的多元结构,但是公共外交为地区共同体建设做出贡献的潜力得到了认同。世界各地的类似发展表明国家公共外交策略可以与地区权力关系一同为国际稳定和透明做出贡献,这一点需要实践者和学者更进一步的检验。

  除了国家之间潜在的公共外交合作,国家内部的公共外交协调可能会成为不同利益部门之间潜在的争论原因。政府虽然试图用一个声音说话,但是公共外交的国内协调在日常行政部门的暗斗现实中可能会很难,那些为协调目的设立的部门或机构很少实现预期目标,即使在公共外交较为成熟的英国和美国也很难做到这一点,外交部、国防部和经济部门等对于公共外交的看法都会极其不同。

  超越国家的合作

  国际组织的公共外交过程和目的与国家的公共外交是不一样的:国家公共外交主要依赖于大使馆的工作,但是大多数国际组织更多地把公共外交当作直接沟通的努力。有些国际组织拥有野心勃勃的沟通部门,如北约布鲁塞尔总部就有公共外交部门,其他一些国际组织则正在开拓公共外交任务,有时甚至是他们使命的再定位过程,而有一些则刚刚开始超越传统的机构利益,如海牙的禁止化学武器组织(Organization for the Prevention of Chemical Weapons, OPCW)。像北约和欧盟等一些拥有地区成员的国际组织已经将公共外交视为其必要的存在,北约和欧盟的公共外交目的在于呈现出他们作为国际行为体和全球规范传播者的整体性。此外,欧盟甚至开辟了一些新领域,提出了一些合作性的公共外交倡议:其中一个叫做“优尼科方案”(EUNIC Scheme)的力图克服平行的国家方案产生的收益递减现象,旨在推动一些欧洲国家的文化机构如法语联盟、塞万提斯学院、英国文化协会之间的合作;另一个则是非常野心勃勃的欧盟对外事务部,这是欧盟自己的外事部门,旨在通过广泛的被称为外部代表的“大使馆”来扩展欧盟的影响力。这些都是早期的一些超国家公共外交合作的案例,有可能在21世纪逐渐发展,在不侵蚀国家作为成员国形象的同时提供更高效的服务。

  国家和不同类型的次国家行为体之间的合作问题(特别是城市和地区),有着完全不同的本质属性。城市正在呈现出他们在形象和声誉上的利益和关心,他们对与国家在公共关系行为的协调上非常开放,特别是在存在双边需求的情况下,如举办奥运会、世博会或争取成为国际组织或重要非政府组织总部等。相对地,在独立的对外项目和海外发展、冲突后再建设或与移民祖籍国合作等问题上,城市行为很有可能是与国家的外交政策相干扰的。但是,国家和地方政府之间存在重叠利益,特别是大城市,仍然存在广大的合作空间。外交部门应该看到地方政府营造的非正式国际网络存在非常大的优势。

  国家和地方之间的公共外交合作则又是另一番境况了。在联邦制国家,在经济、文化和教育领域有独特竞争力的地方在公共外交领域的投资很大。加拿大的魁北克和西班牙的加泰罗尼亚在公共外交和文化领域长期以来都非常活跃。地方公共外交主要是以“民族构建”为目的,而这些地方在国内层面的公共外交也非常发达。在一些中央集权国家如俄罗斯和中国也有次国家的地方性公共外交行为,这主要是为了提高声誉和中央政府合法性而委托给地方一些处理外交事务的权利。

  比起国家和官方的非国家实体的独立工作,国家和非官方行为体之间的公共外交合作可能是更灵活和结果导向的。这可以看作是公共外交合作兴起的表现,其结果则是更多的官方和非国家行为体的合作以及市民社会的更多参与。这种发展需要政府放松对公共外交的控制。近期的发展实际上是对外交的俱乐部模式的告别,国际关系中有意义的“与他者相联系”的网络最终会带来更好的结果。

  扬·梅利森:荷兰国际关系研究所研究部主任。

  编译:谢婷婷(本刊编辑部编辑,察哈尔学会研究员,华侨大学华侨华人研究院助理研究员。)

  来源:《公共外交季刊》

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